top

		26.03.2003г    Дмитрий Симаков - Ведомости За недра ответит Христенко Минприроды и Минэкономразвития не договорились Минприроды и Минэкономразвития за полгода так и не удалось договориться о том, как должен выглядеть закон "О недрах". МПР предлагает лишь косметические изменения нынешней системы недропользования. А Минэкономразвития продолжает лоббировать отказ от лицензий в пользу договоров и для этого предлагает вписывать в договора "дедушкину оговорку", а также разрешить торговать правами на разработку недр. Дискуссия о том, как реформировать законодательство о недрах, длится несколько месяцев. Прошлым летом свой вариант законопроекта "О недрах" подготовило Минприроды. Чуть позже с альтернативными поправками выступило Минэкономразвития. Оба документа осенью были направлены в правительство. Однако в Белом доме их рассматривать не стали, а поручили спорщикам к апрелю совместно написать новый вариант закона "О недрах". Но выполнить поручение правительства ведомствам не удалось. Вчера МПР, как сообщил "Ведомостям" замминистра природных ресурсов Владимир Энгельсберг, направило в правительство законопроект "О недрах". МПР не стало менять концепцию законопроекта. Как и прежде, он основан на преимущественном применении лицензионной системы освоения недр. Добавились лишь технические детали. В частности, МПР вписало в законопроект положения, по которым министерство сможет отзывать у пользователя лицензию, если сочтет, что нарушены ее условия. Оспорить такое решение недропользователь сможет через суд. В Минэкономразвития с этим подходом не согласны. Начальник управления экономики окружающей среды и природных ресурсов министерства Вячеслав Гаврилов говорит, что недропользование должно "преимущественно" вестись на основе договоров. Но принуждать к замене лицензий на договоры, по его словам, чиновники не вправе. Поэтому для тех, кто заключает договоры, Минэкономразвития предлагает ввести "дедушкину оговорку", которая защищала бы инвестора от изменения законодательства в худшую сторону, и возможность продавать и закладывать права пользования недрами. Замминистра экономразвития Мухамед Циканов считает, что договорная форма освоения недр "более прозрачна". Но Энгельсберг убежден в обратном. По его словам, в развитых странах недропользование строится на основе лицензий. Он утверждает, что его ведомство не против организации вторичного рынка прав на разработку недр, но отмечает, что этот механизм должен быть прописан в Гражданском кодексе. Идею же о "дедушкиной оговорке" он вообще не приемлет: "Я за себя не ручаюсь - это не позиция правительства". Энгельсберг говорит, что разногласия между ведомствами предстоит урегулировать вице-премьеру Виктору Христенко. С соответствующей просьбой к нему уже обратился глава МПР Виталий Артюхов. В нефтяных компаниях вчера не комментировали идеи двух ведомств. Аналитику Доверительного и инвестиционного банка Владиславу Метневу нравится идея "дедушкиной оговорки", которая, по его словам, снизит инвестиционные риски для нефтяников. Но в масштабную торговлю правами на разработку недр он не верит. А ректора Санкт-Петербургского горного института Владимиру Литвиненко настораживают предложения обоих ведомств. Он критикует чиновников за отсутствие в их проектах четких правил контроля государства за деятельностью недропользователей. Эксперт #9 (364) от 10 маpта 2003    Наталия Никитина Автор - Старший научный сотрудник Всероссийского института экономики минерального сырья (ВИЭМС) РЕФОРМА НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ Повторение пройденного Госаппарат черпает экономические идеи в позапрошлом веке, но оказывается, что они малопригодны в современных условиях В ближайшее время правительство должно рассмотреть новую редакцию закона "О недрах". Главное новшество, предлагаемое законопроектом, - это переход с административной системы регулирования недропользования, то есть с лицензирования, на гражданско-правовую систему, т.е. на концессии (эту проблему "Эксперт" обсуждал в "Концессионные иллюзии", "Медвежья услуга"). Напомним, что сегодняшняя система недропользования в России основывается на трех постулатах. Первый - вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, согласно ст.72 Конституции, находятся в ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Второй - действует разрешительная системы доступа к недрам (административное право): право доступа к недрам осуществляется на основании лицензии, выдаваемой в полном соответствии с Конституцией по принципу "двух ключей", то есть и региональными властями, и федеральными. И третий - недропользователям выдаются лицензии трех видов: для геологического изучения недр, для разведки и добычи полезных ископаемых и так называемые совмещенные лицензии - для поисков, разведки и добычи полезных ископаемых. Предложения по реформированию этой системы, разработанные государственной комиссией под руководством заместителя главы администрации президента РФ Дмитрия Козака, предусматривают: Во-первых, отнесение всех полезных ископаемых, кроме общераспространенных, к федеральной собственности, а стало быть, введение "одного ключа" при выдаче лицензии. Во-вторых, замену лицензий двумя типами договоров: договором концессии на разработку подготовленных к промышленному освоению месторождений и договором подряда на геологическое изучение недр, поиски и разведку месторождений полезных ископаемых. В-третьих, переход на эти два типа договоров логически влечет за собой и отделение разведки от добычи при предоставлении права пользования недрами. Другими словами, устанавливаются два основных вида недропользования: добыча на подготовленном к промышленному освоению месторождении и государственный подряд на геологическое изучение недр, поиски и разведку на срок не более 5 лет. Совмещение разведки и добычи будет допускаться только в исключительных случаях, например, в труднодоступных районах с неблагоприятными климатическими условиями, где отсутствует необходимая социально-производственная инфраструктура. Авторы концепции приводят два аргумента в пользу перехода к новой системе регулирования недропользования. Первый - неэффективность лицензионной системы. Ведь лицензии выдаются на очень большие площади, в части лицензий не содержится конкретных условий пользования недрами, а некоторые компании, получив лицензии, не ведут никаких работ. Второй - сегодня государство по своему желанию может отобрать лицензию у недропользователя, договор же концессии может быть расторгнут лишь по решению суда. Однако следует отметить, что основания для прекращения прав пользования недрами четко определены ст.20 закона "О недрах", и если государственные органы выполняют требования закона, то о произволе не может быть и речи. Что же касается неэффективности лицензионной системы, то в аргументации речь скорее идет об издержках, обусловленных периодом становления самой системы лицензирования, или о технических ошибках исполнителей. Очевидно, что подобные "недостатки" следует исправлять не реформированием режима недропользования, а его совершенствованием и усилением контроля за выполнением условий лицензионных соглашений. Гладко было на бумаге Самое же главное - авторы новой концепции недропользования не доказали большую эффективность концессий по сравнению с лицензированием. Это основное, но отнюдь не единственное возражение против перехода на новую систему. Очевидно обратное - переход на договоры концессий, дающие полную свободу инвесторам в части планирования сроков работ, инвестиций, объемов добычи, еще больше осложнит контроль государства за выполнением недропользователями своих обязательств. Будут утеряны последние ориентиры, определяющие эффективность использования недр. Если же все эти показатели жестко закреплять в концессионных договорах, то декларируемая сторонниками концессий гражданско-правовая система по существу ничем не будет отличаться от действующей административной. Еще один серьезный аргумент "против" - предусмотренное планом реформы недропользования отнесение всех полезных ископаемых, кроме общераспространенных, к федеральной собственности потребует изменения Конституции РФ (ст.72). И дело даже не в том, что геологическая наука не знает определения "месторождения общераспространенных полезных ископаемых", его не содержит ни одна научная классификация. И немудрено - само определение месторождения подразумевает, что данное полезное ископаемое встречается далеко не везде. Гораздо важнее, что субъекты РФ вряд ли добровольно откажутся от участия в распоряжении недрами. При нынешней лояльности парламента исполнительной власти можно, конечно, собрать необходимое для принятия законопроекта число депутатских голосов. Однако внедрение этого механизма на практике, вероятнее всего, повлечет активное противостояние между федеральной властью и сырьевыми регионами. Не менее серьезными проблемами может обернуться предложение авторов-реформаторов "для снижения риска инвестиций" передавать в эксплуатацию только полностью разведанные до промышленных категорий запасы. Тем самым разведка отделяется от добычи и риски инвестиций в разведку перекладываются на плечи государства. Для недропользователя, разумеется, это - идеальный сценарий: не рискуя собственными средствами, он получает для добычи полностью разведанный участок недр. Однако, как показывает практика геологоразведочных работ, в категорию промышленных запасов переходит, как правило, только 10-30% прогнозных ресурсов. Поэтому риск разведочных работ всегда был достаточно высоким и роскошь проведения геологоразведочных работ за счет средств госбюджета могли себе позволить только очень богатые государства, каким Россия сегодня не является. Напомним, что даже в эпоху социализма детальная разведка осуществлялась за счет средств добывающего предприятия. И это практикуется сегодня в большинстве стран мира: за государственные средства осуществляются только региональные работы, разведка же конкретного объекта проводится недропользователем за собственные деньги. Дефицит идей Таким образом, в обсуждаемой сегодня возможности полного перехода от лицензий к концессиям по существу просматривается три основные цели. Первая - переложить на плечи государства все финансовые риски по поискам и разведке месторождений. Вторая - выявленные, разведанные и полностью подготовленные к эксплуатации месторождения передать по договорам концессий недропользователю при полном отсутствии государственного контроля за размерами инвестиций и объемами добычи. И третья - обеспечить полное невмешательство собственника недр, то есть государства, в дела недропользователей, ведь любые претензии государства могут быть рассмотрены только в суде. Впрочем, мы далеки от мысли обвинять авторов этой концепции в стремлении облегчить жизнь недропользователям за счет государства. Просто творческий потенциал и уровень экономического мышления российских чиновников не позволяет им генерировать новые экономические идеи, адекватные современным условиям. Приходится оглядываться в XIX век. На наш взгляд, нет необходимости изменять существующую в недропользовании систему и начинать все с чистого листа, пока не доказано, хотя бы на уровне теоретических расчетов, что система концессий будет эффективнее, чем лицензирование. Пока же это не доказано, куда разумнее заняться совершенствованием лицензирования: четче определить, что такое лицензионное соглашение, законодательно закрепить сам перечень существенных условий лицензионного соглашения, ответственность сторон при невыполнении их, оптимизировать законодательство в области налогообложения. 12.03.2003г    Елена Дьячкова, Алексей Михайлов - Ведомости Авторы - член экспертного совета комитета по бюджету и налогам Государственной думы; депутат Госдумы, член комитета по бюджету и налогам, фракция "Яблоко" Выдержки из статьи НАЛОГ НА ДОБЫЧУ: От жизни "по понятиям" к жизни "по закону" Поднятая в последнее время в СМИ шумиха вокруг законодательства о соглашениях о разделе продукции (СРП) не должна отвлекать внимания органов государственной власти от главного - проблем, существующих на сегодняшний день в обложении пользователей недр налогом на добычу полезных ископаемых. ....... Можно ли считать при такой ситуации налог на добычу экономически обоснованным? Вопрос этот не праздный, так как согласно ст.3 Налогового кодекса "налоги и сборы должны иметь экономическое основание". Но есть еще и вопрос юридический, характеризующий технику реализации установленной экономической бессмыслицы. Внимательный анализ показывает, что "специфическая ставка" налога на добычу не может применяться по формальным основаниям - ст.5 закона N 126-ФЗ, установившая такую ставку, вообще не является частью Налогового кодекса. А согласно ст.12 НК любые федеральные налоги, каковым является налог на добычу, могут быть установлены только Налоговым кодексом. Уже упомянутая ст.3 НК прямо говорит: "Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы. .. не предусмотренные настоящим кодексом". Заметим, что налог на добычу установлен главой 26 НК. Именно в этой главе в соответствии с налоговым законодательством закреплены все элементы налога на добычу. Налоговая ставка на нефть установлена на уровне 16,5% от стоимости добытого полезного ископаемого. Соответственно, должна применяться не "специфическая ставка", а именно ставка в 16,5%. Применение "специфической ставки" является ярким примером отношений налогоплательщика и государства "по понятиям". Правовые основания для ее применения отсутствуют. Как выход из положения можно было бы порекомендовать нефтяным компаниям исчислять налог на основе главы 26 НК. Предприятия не должны нести ответственность за брак, допущенный в работе Госдумой и правительством. Понятно, что от применения адвалорной ставки могут пострадать интересы бюджета, но здесь выход может быть найден на путях скорейшего внедрения дифференцированной ставки налога на добычу, при которой с более продуктивных участков недр будет платиться сумма налога большая, чем с участков с относительно меньшей продуктивностью. В настоящее время существование подобного механизма, принятого во всех развитых странах мира (США, Канада, Великобритания, Норвегия) , в российских условиях обеспечивается исключительно при режиме СРП.